Por Juliana Villamizar
“El proceso de descentralización implica, por un lado, la voluntad expresa del Estado de reformarse y delegar una serie de funciones a los estados locales; y por otro lado la voluntad de la sociedad de acompañar esa reforma”[1].
En Bogotá este proceso se inició con la Constitución de 1991, en la cual se estableció una estructura descentralizada para la ciudad. Allí se ordenaba hacer una división de la ciudad y crear una nueva figura territorial denominada localidad. De igual manera se debía hacer un reparto de competencias y funciones administrativas y establecer una estructura de gobierno conformada por una Junta Administradora Local (JAL) elegida popularmente y un alcalde local designado por el Alcalde Mayor, previa aprobación de una terna enviada por la JAL. Después, con la aprobación del Decreto de ley 1421 de 1993, denominado Estatuto Orgánico de la Ciudad, se establecieron de manera más específica las competencias entre las diferentes entidades territoriales[2] .
Hasta este punto, quedan definidas con claridad las funciones y responsabilidades del gobierno local; sin embargo, sobre el rol que debe desempeñar la sociedad organizada en esta reforma no se dice nada. Desde el inicio se olvidó que para que la descentralización sea una realidad se requiere de la presencia de la sociedad civil, representada en sus organizaciones, para que vele por el destino de los recursos y el cumplimiento de las funciones descentralizadas.
En ese sentido, es pertinente preguntarse después de diecisiete años, por los aportes que han hecho a este proceso las organizaciones de base y comunitarias, como representantes de la sociedad.
Una aclaración preliminar a la indagación propuesta en este ensayo debería ser si todos, Estado y Sociedad, manejamos un lenguaje común cuando de precisar los propósitos de la descentralización se trata. Para el presente estudio, que tiene como propósito analizar y determinar el tipo de contribución que han hecho las organizaciones comunitarias y de base a este proceso por medio de su acción a nivel local, es necesario primero dilucidar sobre las diversas y en ocasiones equivocadas acepciones de la descentralización. No se trata aquí de entrar en una discusión que desborda el objetivo principal (esta labor ha sido y continúa siendo objeto de acaloradas discusiones entre políticos y estudiosos) pero sí de hacer, de manera sucinta, una diferenciación básica entre descentralización, desconcentración y descongestión; tres acciones que suelen confundirse a pesar de tener propósitos diferentes.
En primer lugar, “la descentralización supone un achicamiento del Estado nacional y una correlativa expansión de los estados locales que asumen funciones descentralizadas, a lo cual debe agregarse por lo general una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de decisión, gestión o control vinculados con estas funciones”[3]. Aunque la descentralización tiene un carácter administrativo, el reconocimiento de la capacidad de una comunidad territorial para tomar decisiones sobre asuntos locales le confiere un carácter fundamentalmente político[4]. En segundo lugar está la desconcentración de funciones administrativas, cuya única pretensión es la de crear unidades de gestión más pequeñas, sea para facilitar la organización interna de la Administración, o para acercarla a los usuarios o vecinos[5]. Mediante esta acción, se crean unidades de gestión más pequeñas pero sin autonomía, mientras que una de las estrategias centrales de la política de descentralización es la de promover la autonomía local. La delegación, en tercer lugar, consiste exclusivamente en la transferencia del ejercicio de competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizadas y por el tiempo que determine un cuerpo legal[6]. Aquí también es evidente que las competencias delegadas serán asumidas únicamente por entes de tipo institucional o administrativo. Si la descentralización se ha interpretado como una delegación o como una desconcentración de funciones administrativas, es evidente que no es a la sociedad a quien corresponde cumplir con ellas. Dicha confusión ha llevado a algunos autores a afirmar que en el caso bogotano se trata de una desconcentración disfrazada de descentralización[7]. No obstante, para el presente estudio se parte del supuesto de que en el caso bogotano se está llevando a cabo un proceso de descentralización.
La diferenciación aquí hecha permite comprender que, el verdadero sentido de la política de descentralización es acercar el gobierno a los ciudadanos, para que haya una construcción colectiva de ciudad. De ahí que sea apremiante reconocer a las organizaciones civiles como interlocutores válidos en este proceso. Sin embargo, la falta de reconocimiento de las organizaciones de base y comunitarias como parte del indispensable del conjunto de actores involucrados en esta reforma ha sido un impedimento para que éstas tengan un rol más activo y también para que la descentralización sea una realidad.
El interés de indagar por el papel de estas organizaciones en un proceso descentralizador radica en que son grupos que organizan a la comunidad en torno a intereses comunes, contribuyen a la creación y fortalecimiento de capital social y actúan como canales de diálogo con la administración, lo que demuestra que su labor es indispensable para el afianzamiento de esta reforma. Las organizaciones de base y comunitarias y la ciudadanía en general son tan importantes y significativos en esta reforma estatal, como los actores institucionales. Por consiguiente, es indispensable dirigir la mirada hacia las sociedades locales con el propósito de establecer sus características, sus formas de organización y de participación efectiva en la toma de decisiones y en la gestión de proyectos que contribuyen al desarrollo local.
Hasta ahora, han sido numerosos los estudios que han dirigido sus esfuerzos al estudio de la reforma del Estado y en particular del proceso de descentralización de Bogotá, realizando diagnósticos, críticas y estados del arte en general. Aunque estos estudios han dado luces sobre sus avances y retrocesos, se han enfocado predominantemente en el papel del Estado y las instituciones, haciendo énfasis en sus responsabilidades, debilidades y fortalezas a lo largo de estos dieciséis años. Por el contrario, ha sido menos prolífica la producción académica enfocada en los grupos organizados de la sociedad civil, particularmente en el caso bogotano, lo que demuestra que su rol potencial en la consolidación de la descentralización no ha sido reconocido en toda su dimensión por el ámbito académico y el gobierno de la ciudad.
Según un estudio de la Fundación Corona, para el año 2004 se estimaba que en Bogotá el número de organizaciones comunitarias activas ascendía a 3.700; cifra que se expresa en una densidad promedio es de 1,2 organizaciones comunitarias por barrio. “El 33% de estas organizaciones trabajan con comunidades de más de 10 barrios y el 55% con poblaciones de 1 a 3 barrios. Estas formas de agrupación social movilizan cerca de 2 millones de habitantes al año en torno a lo público. Aglutinan como líderes y activistas al 2% de la población bogotana en distintos estratos socioeconómicos. Del total de organizaciones, el 49% tiene más de 10 años de haberse constituido, el 25% lo hicieron en los últimos 10 años y el 26% en los últimos 5 años. Esto significa que una franja amplia se ha mantenido a lo largo de los años, e independientemente de sus limitaciones, tiene una capacidad acumulada en la gestión y participación”[8].
Dentro de este conjunto de organizaciones comunitarias se pueden distinguir varios tipos como: las juntas comunales, las organizaciones de madres comunitarias, las organizaciones de vecinos solidarios, entre otras. Las más destacadas por su importancia a nivel local son las juntas comunales, que representan cerca del 40% del total. La mayoría de ellas se han configurado dentro de sectores populares, pues es allí donde los vínculos comunitarios se activan en torno al interés de mejorar las condiciones de vida y contribuir al desarrollo de su comunidad. Algunas de ellas se han constituido como formas de organización perdurables a pesar de los inconvenientes de tipo político e institucional que hayan tenido que enfrentar.
Los datos de la Fundación Corona revelan, por un lado, que el número de organizaciones activas en Bogotá es significativo pero insuficiente; y por el otro, que el hecho de que su trabajo sea realizado de manera aislada reduce notablemente el impacto que podría llegar a tener si trabajaran en cooperación con el gobierno local. El aporte de este último en esa relación de cooperación debería ser la generación de políticas dirigidas al fortalecimiento de estas organizaciones y la creación de escenarios de participación. Sin embargo, hasta ahora han sido limitados los programas y proyectos dirigidos cumplir con este propósito. Además, su implementación tampoco ha sido garantía de impacto en el ámbito local, debido por una parte la descoordinación de las instituciones distritales en el diseño e implementación de éstas políticas y también a los bajos niveles de organización y capacidad de convocatoria de las organizaciones existentes[9].
Dicho en otras palabras, hay responsabilidades compartidas pero no necesariamente simétricas relacionadas con el estancamiento que afronta actualmente el proceso de descentralización de Bogotá. A este respecto es preciso decir que desde el gobierno no ha habido voluntad política de llevar a cabo esa reforma con todas las complejidades y responsabilidades que ello implica; ello se expresa, en gran medida, en la descoordinación de las instituciones encargadas de dinamizar este proceso. También hay que decir que la sociedad representada por sus organizaciones tampoco ha expresado abiertamente la voluntad de hacer parte de este proceso; en parte porque la relación de la sociedad con el Estado siempre ha estado mediada por un sentimiento de desconfianza y descreimiento en las instituciones que lo representan, pero mayoritariamente porque desconoce los beneficios y también las responsabilidades que conlleva esta reforma para la sociedad.
Un elemento central en esta discusión debería ser la participación ciudadana, considerado como un aspecto inherente al proceso descentralizador. Porque parte del desencantamiento que expresan sentir algunas organizaciones frente a los mecanismos de participación proviene de las limitaciones que tienen a la hora de materializar las propuestas de la comunidad.
La participación, como se ejerce actualmente, más allá de propugnar por la vinculación de las organizaciones civiles a la toma de decisiones, busca la legitimación de una decisión que ya ha sido tomada por los expertos (Ziccardi)[10]. Debido a eso, los proyectos locales pocas veces están en concordancia o dan respuesta a las necesidades sentidas y expresadas por la comunidad, lo cual ha derivado en una crisis de representación. Esta crisis se refleja en el bajo porcentaje (20%) del total de las organizaciones comunitarias en Bogotá que participan de manera permanente en los ejercicios de participación ciudadana para la planeación local, convocados por la Administración Distrital[11].
“Un proceso de participación ciudadana efectivo, en un escenario de mayor descentralización, facilitaría el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias como actores sociales; el surgimiento de nuevas organizaciones; la cooperación y la creación de vínculos más estables entre las organizaciones y las instituciones en torno a propósitos comunes; incrementaría la confianza en la institucionalidad y entre los ciudadanos, afianzaría el interés ciudadano por los asuntos públicos; y contribuiría a mejorar el comportamiento cívico”[12].
Nuria Cunil dice que: “La participación puede ser tomada como un tipo de práctica social que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de los cuales estos últimos penetran en el Estado”[13]. Aunque esta definición hace referencia a un nivel nacional, puede explicar en el contexto local porqué la participación de estas organizaciones en los procesos de toma de decisiones es tan limitada y sus resultados poco alentadores. Porque inherente a un proceso de descentralización, además de la participación, están la transferencia de competencias y la autonomía local; y esto puede ser interpretado desde el gobierno de la ciudad como una disminución de su poder.
Este temor también es evidente para el coordinador del proyecto “Bogotá Cómo Vamos”, pues recientemente afirmó: “Desde hace varios años se habla de la necesidad de un régimen descentralizado en la ciudad, pero a la hora de las decisiones los espíritus centralistas ven con preocupación que descentralizar lleve consigo ceder poder y generar autonomías locales”[14].
Descentralización, autonomía local y participación se encuentran interrelacionadas entre sí, de modo que pretender que la una se materialice sin la contribución de las otras es simplemente un despropósito. “La descentralización, en una sola frase, consiste en tomar decisiones localmente; que más problemas se resuelvan en la localidad, que ésta tenga más autonomía de vuelo. Para el logro de este objetivo también se requiere que la sociedad civil organizada ejerza una veeduría sobre las acciones del Estado”[15].
Dicho de otro modo, el éxito del proceso de descentralización en Bogotá depende en gran medida del reconocimiento del activo social que representan las organizaciones comunitarias. Este reconocimiento de parte del gobierno local, puede hacerse a través de la generación y promoción de mecanismos de participación mucho más flexibles y efectivos que los existentes, de modo que estas organizaciones tengan oportunidades reales de incidir en los procesos de formulación y gestión de proyectos que contribuyan al desarrollo de sus localidades[16].
En conclusión, las organizaciones comunitarias y de base podrán jugar un rol protagónico en este proceso, en la medida que se reconozca la gran contribución que están en capacidad de hacer para robustecer la descentralización y también para fortalecer la democracia.
[1] Poggiese, Hector, Redín, Maria Elena y Alí, Patricia. El Papel de las Redes en el Desarrollo Local, como Prácticas Asociadas entre Estado y Sociedad. FLACSO Sede Argentina, 1999.
[2] Vale la pena aclarar, que este decreto es considerado por los expertos como un retroceso con respecto a lo formulado por la constitución de 1991 en materia de trasferencias centrales a la localidad, disminuyendo de este modo la autonomía local.
[3] Oszlack, Oscar (1994) “Estado y sociedad: las nuevas fronteras” en El rediseño del Estado, una perspectiva
internacional, Klrisberg B. (comp.) FCE México.
[4] Maldonado, A. Presentación: Conceptos sobre Descentralización. Universidad De Los Andes - CIDER Especialización En Gobierno y Políticas Públicas [en línea], disponible en: www.foro.org.co/cis/idpacv/290907%20Maldonado-Descentralizacion.pdf, recuperado: 14 de febrero de 2008.
[5] Olivieri Alberti, A. (2003), “Descentralización en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Un camino sin final?” en Ciudad Política- Portal de Ciencia Política [en línea], disponible en: http://www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storyid=202, recuperado: 10 de febrero de 2008.
[6] Ibídem, p. 3.
[7] Maldonado, A. (2007), “Descentralización territorial en Bogotá. El espíritu centralista de las autoridades descentralizadas” [en línea], disponible en: http://www.foro.org.co/cis/cis_daacdv_materiales.htm, recuperado: 14 de febrero de 2008.
[8] Flórez, M. “Construcción de Capital Social y Organizaciones Comunitarias en Bogotá” [en línea], disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/PDF_publicaciones/Gestion/Gestion_Capital_Social_Bogota.pdf, recuperado: 1 de Junio de 2008, 08:52:13 p.m.
[9] Carreño Durán, E. (2003), “La participación y el desarrollo: Una reflexión a partir de dos experiencias barriales en Bogotá”. Universidad de los Andes CIDER.
[10] Ziccardi. A. & H. Saltalamacchia. (1996), "Metodología de evaluación del desempeño de los gobiernos locales en ciudades mexicanas". México. UNAM.
[11] Flórez, M. “Construcción de Capital Social y Organizaciones Comunitarias en Bogotá” [en línea], disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/PDF_publicaciones/Gestion/Gestion_Capital_Social_Bogota.pdf, recuperado: 1 de Junio de 2008, 08:52:13 p.m.
[12] Ibídem, p. 11.
[13] Cunil, N. (1991), "Participación Ciudadana. Dilemas y Perspectivas para la democratización de los Estados Latinoamericanos". Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Caracas, Venezuela.
[14] Córdoba Martínez, Carlos, Descentralización en Bogotá. Un debate necesario [en línea], disponible en: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/otroscolumnistas/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-3945459.html, recuperado: 13 de Junio de 2008, 16:36: 06 p.m.
[15] Descentralización en Bogotá. Algunos avances, (2006) [en línea], disponible en: (http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle.php?h_id=534&patron=01.0109020104, recuperado: 13 de Junio de 2008, 19:20: 19 p.m.
[16] A este respecto, hay que destacar que el interés de la administración de Luis Eduardo Garzón en el tema de la participación se materializó con la creación del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) antes Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital (DAACD). El IDPAC se plantea como una institución renovada, con una nueva forma de hacer participación pública en Bogotá; enfocada en las poblaciones y organizaciones sociales y en los territorios que haga tangible la cultura democrática.
En Bogotá este proceso se inició con la Constitución de 1991, en la cual se estableció una estructura descentralizada para la ciudad. Allí se ordenaba hacer una división de la ciudad y crear una nueva figura territorial denominada localidad. De igual manera se debía hacer un reparto de competencias y funciones administrativas y establecer una estructura de gobierno conformada por una Junta Administradora Local (JAL) elegida popularmente y un alcalde local designado por el Alcalde Mayor, previa aprobación de una terna enviada por la JAL. Después, con la aprobación del Decreto de ley 1421 de 1993, denominado Estatuto Orgánico de la Ciudad, se establecieron de manera más específica las competencias entre las diferentes entidades territoriales[2] .
Hasta este punto, quedan definidas con claridad las funciones y responsabilidades del gobierno local; sin embargo, sobre el rol que debe desempeñar la sociedad organizada en esta reforma no se dice nada. Desde el inicio se olvidó que para que la descentralización sea una realidad se requiere de la presencia de la sociedad civil, representada en sus organizaciones, para que vele por el destino de los recursos y el cumplimiento de las funciones descentralizadas.
En ese sentido, es pertinente preguntarse después de diecisiete años, por los aportes que han hecho a este proceso las organizaciones de base y comunitarias, como representantes de la sociedad.
Una aclaración preliminar a la indagación propuesta en este ensayo debería ser si todos, Estado y Sociedad, manejamos un lenguaje común cuando de precisar los propósitos de la descentralización se trata. Para el presente estudio, que tiene como propósito analizar y determinar el tipo de contribución que han hecho las organizaciones comunitarias y de base a este proceso por medio de su acción a nivel local, es necesario primero dilucidar sobre las diversas y en ocasiones equivocadas acepciones de la descentralización. No se trata aquí de entrar en una discusión que desborda el objetivo principal (esta labor ha sido y continúa siendo objeto de acaloradas discusiones entre políticos y estudiosos) pero sí de hacer, de manera sucinta, una diferenciación básica entre descentralización, desconcentración y descongestión; tres acciones que suelen confundirse a pesar de tener propósitos diferentes.
En primer lugar, “la descentralización supone un achicamiento del Estado nacional y una correlativa expansión de los estados locales que asumen funciones descentralizadas, a lo cual debe agregarse por lo general una mayor presencia de la sociedad local en los procesos de decisión, gestión o control vinculados con estas funciones”[3]. Aunque la descentralización tiene un carácter administrativo, el reconocimiento de la capacidad de una comunidad territorial para tomar decisiones sobre asuntos locales le confiere un carácter fundamentalmente político[4]. En segundo lugar está la desconcentración de funciones administrativas, cuya única pretensión es la de crear unidades de gestión más pequeñas, sea para facilitar la organización interna de la Administración, o para acercarla a los usuarios o vecinos[5]. Mediante esta acción, se crean unidades de gestión más pequeñas pero sin autonomía, mientras que una de las estrategias centrales de la política de descentralización es la de promover la autonomía local. La delegación, en tercer lugar, consiste exclusivamente en la transferencia del ejercicio de competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizadas y por el tiempo que determine un cuerpo legal[6]. Aquí también es evidente que las competencias delegadas serán asumidas únicamente por entes de tipo institucional o administrativo. Si la descentralización se ha interpretado como una delegación o como una desconcentración de funciones administrativas, es evidente que no es a la sociedad a quien corresponde cumplir con ellas. Dicha confusión ha llevado a algunos autores a afirmar que en el caso bogotano se trata de una desconcentración disfrazada de descentralización[7]. No obstante, para el presente estudio se parte del supuesto de que en el caso bogotano se está llevando a cabo un proceso de descentralización.
La diferenciación aquí hecha permite comprender que, el verdadero sentido de la política de descentralización es acercar el gobierno a los ciudadanos, para que haya una construcción colectiva de ciudad. De ahí que sea apremiante reconocer a las organizaciones civiles como interlocutores válidos en este proceso. Sin embargo, la falta de reconocimiento de las organizaciones de base y comunitarias como parte del indispensable del conjunto de actores involucrados en esta reforma ha sido un impedimento para que éstas tengan un rol más activo y también para que la descentralización sea una realidad.
El interés de indagar por el papel de estas organizaciones en un proceso descentralizador radica en que son grupos que organizan a la comunidad en torno a intereses comunes, contribuyen a la creación y fortalecimiento de capital social y actúan como canales de diálogo con la administración, lo que demuestra que su labor es indispensable para el afianzamiento de esta reforma. Las organizaciones de base y comunitarias y la ciudadanía en general son tan importantes y significativos en esta reforma estatal, como los actores institucionales. Por consiguiente, es indispensable dirigir la mirada hacia las sociedades locales con el propósito de establecer sus características, sus formas de organización y de participación efectiva en la toma de decisiones y en la gestión de proyectos que contribuyen al desarrollo local.
Hasta ahora, han sido numerosos los estudios que han dirigido sus esfuerzos al estudio de la reforma del Estado y en particular del proceso de descentralización de Bogotá, realizando diagnósticos, críticas y estados del arte en general. Aunque estos estudios han dado luces sobre sus avances y retrocesos, se han enfocado predominantemente en el papel del Estado y las instituciones, haciendo énfasis en sus responsabilidades, debilidades y fortalezas a lo largo de estos dieciséis años. Por el contrario, ha sido menos prolífica la producción académica enfocada en los grupos organizados de la sociedad civil, particularmente en el caso bogotano, lo que demuestra que su rol potencial en la consolidación de la descentralización no ha sido reconocido en toda su dimensión por el ámbito académico y el gobierno de la ciudad.
Según un estudio de la Fundación Corona, para el año 2004 se estimaba que en Bogotá el número de organizaciones comunitarias activas ascendía a 3.700; cifra que se expresa en una densidad promedio es de 1,2 organizaciones comunitarias por barrio. “El 33% de estas organizaciones trabajan con comunidades de más de 10 barrios y el 55% con poblaciones de 1 a 3 barrios. Estas formas de agrupación social movilizan cerca de 2 millones de habitantes al año en torno a lo público. Aglutinan como líderes y activistas al 2% de la población bogotana en distintos estratos socioeconómicos. Del total de organizaciones, el 49% tiene más de 10 años de haberse constituido, el 25% lo hicieron en los últimos 10 años y el 26% en los últimos 5 años. Esto significa que una franja amplia se ha mantenido a lo largo de los años, e independientemente de sus limitaciones, tiene una capacidad acumulada en la gestión y participación”[8].
Dentro de este conjunto de organizaciones comunitarias se pueden distinguir varios tipos como: las juntas comunales, las organizaciones de madres comunitarias, las organizaciones de vecinos solidarios, entre otras. Las más destacadas por su importancia a nivel local son las juntas comunales, que representan cerca del 40% del total. La mayoría de ellas se han configurado dentro de sectores populares, pues es allí donde los vínculos comunitarios se activan en torno al interés de mejorar las condiciones de vida y contribuir al desarrollo de su comunidad. Algunas de ellas se han constituido como formas de organización perdurables a pesar de los inconvenientes de tipo político e institucional que hayan tenido que enfrentar.
Los datos de la Fundación Corona revelan, por un lado, que el número de organizaciones activas en Bogotá es significativo pero insuficiente; y por el otro, que el hecho de que su trabajo sea realizado de manera aislada reduce notablemente el impacto que podría llegar a tener si trabajaran en cooperación con el gobierno local. El aporte de este último en esa relación de cooperación debería ser la generación de políticas dirigidas al fortalecimiento de estas organizaciones y la creación de escenarios de participación. Sin embargo, hasta ahora han sido limitados los programas y proyectos dirigidos cumplir con este propósito. Además, su implementación tampoco ha sido garantía de impacto en el ámbito local, debido por una parte la descoordinación de las instituciones distritales en el diseño e implementación de éstas políticas y también a los bajos niveles de organización y capacidad de convocatoria de las organizaciones existentes[9].
Dicho en otras palabras, hay responsabilidades compartidas pero no necesariamente simétricas relacionadas con el estancamiento que afronta actualmente el proceso de descentralización de Bogotá. A este respecto es preciso decir que desde el gobierno no ha habido voluntad política de llevar a cabo esa reforma con todas las complejidades y responsabilidades que ello implica; ello se expresa, en gran medida, en la descoordinación de las instituciones encargadas de dinamizar este proceso. También hay que decir que la sociedad representada por sus organizaciones tampoco ha expresado abiertamente la voluntad de hacer parte de este proceso; en parte porque la relación de la sociedad con el Estado siempre ha estado mediada por un sentimiento de desconfianza y descreimiento en las instituciones que lo representan, pero mayoritariamente porque desconoce los beneficios y también las responsabilidades que conlleva esta reforma para la sociedad.
Un elemento central en esta discusión debería ser la participación ciudadana, considerado como un aspecto inherente al proceso descentralizador. Porque parte del desencantamiento que expresan sentir algunas organizaciones frente a los mecanismos de participación proviene de las limitaciones que tienen a la hora de materializar las propuestas de la comunidad.
La participación, como se ejerce actualmente, más allá de propugnar por la vinculación de las organizaciones civiles a la toma de decisiones, busca la legitimación de una decisión que ya ha sido tomada por los expertos (Ziccardi)[10]. Debido a eso, los proyectos locales pocas veces están en concordancia o dan respuesta a las necesidades sentidas y expresadas por la comunidad, lo cual ha derivado en una crisis de representación. Esta crisis se refleja en el bajo porcentaje (20%) del total de las organizaciones comunitarias en Bogotá que participan de manera permanente en los ejercicios de participación ciudadana para la planeación local, convocados por la Administración Distrital[11].
“Un proceso de participación ciudadana efectivo, en un escenario de mayor descentralización, facilitaría el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias como actores sociales; el surgimiento de nuevas organizaciones; la cooperación y la creación de vínculos más estables entre las organizaciones y las instituciones en torno a propósitos comunes; incrementaría la confianza en la institucionalidad y entre los ciudadanos, afianzaría el interés ciudadano por los asuntos públicos; y contribuiría a mejorar el comportamiento cívico”[12].
Nuria Cunil dice que: “La participación puede ser tomada como un tipo de práctica social que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la sociedad civil, a partir de los cuales estos últimos penetran en el Estado”[13]. Aunque esta definición hace referencia a un nivel nacional, puede explicar en el contexto local porqué la participación de estas organizaciones en los procesos de toma de decisiones es tan limitada y sus resultados poco alentadores. Porque inherente a un proceso de descentralización, además de la participación, están la transferencia de competencias y la autonomía local; y esto puede ser interpretado desde el gobierno de la ciudad como una disminución de su poder.
Este temor también es evidente para el coordinador del proyecto “Bogotá Cómo Vamos”, pues recientemente afirmó: “Desde hace varios años se habla de la necesidad de un régimen descentralizado en la ciudad, pero a la hora de las decisiones los espíritus centralistas ven con preocupación que descentralizar lleve consigo ceder poder y generar autonomías locales”[14].
Descentralización, autonomía local y participación se encuentran interrelacionadas entre sí, de modo que pretender que la una se materialice sin la contribución de las otras es simplemente un despropósito. “La descentralización, en una sola frase, consiste en tomar decisiones localmente; que más problemas se resuelvan en la localidad, que ésta tenga más autonomía de vuelo. Para el logro de este objetivo también se requiere que la sociedad civil organizada ejerza una veeduría sobre las acciones del Estado”[15].
Dicho de otro modo, el éxito del proceso de descentralización en Bogotá depende en gran medida del reconocimiento del activo social que representan las organizaciones comunitarias. Este reconocimiento de parte del gobierno local, puede hacerse a través de la generación y promoción de mecanismos de participación mucho más flexibles y efectivos que los existentes, de modo que estas organizaciones tengan oportunidades reales de incidir en los procesos de formulación y gestión de proyectos que contribuyan al desarrollo de sus localidades[16].
En conclusión, las organizaciones comunitarias y de base podrán jugar un rol protagónico en este proceso, en la medida que se reconozca la gran contribución que están en capacidad de hacer para robustecer la descentralización y también para fortalecer la democracia.
[1] Poggiese, Hector, Redín, Maria Elena y Alí, Patricia. El Papel de las Redes en el Desarrollo Local, como Prácticas Asociadas entre Estado y Sociedad. FLACSO Sede Argentina, 1999.
[2] Vale la pena aclarar, que este decreto es considerado por los expertos como un retroceso con respecto a lo formulado por la constitución de 1991 en materia de trasferencias centrales a la localidad, disminuyendo de este modo la autonomía local.
[3] Oszlack, Oscar (1994) “Estado y sociedad: las nuevas fronteras” en El rediseño del Estado, una perspectiva
internacional, Klrisberg B. (comp.) FCE México.
[4] Maldonado, A. Presentación: Conceptos sobre Descentralización. Universidad De Los Andes - CIDER Especialización En Gobierno y Políticas Públicas [en línea], disponible en: www.foro.org.co/cis/idpacv/290907%20Maldonado-Descentralizacion.pdf, recuperado: 14 de febrero de 2008.
[5] Olivieri Alberti, A. (2003), “Descentralización en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Un camino sin final?” en Ciudad Política- Portal de Ciencia Política [en línea], disponible en: http://www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storyid=202, recuperado: 10 de febrero de 2008.
[6] Ibídem, p. 3.
[7] Maldonado, A. (2007), “Descentralización territorial en Bogotá. El espíritu centralista de las autoridades descentralizadas” [en línea], disponible en: http://www.foro.org.co/cis/cis_daacdv_materiales.htm, recuperado: 14 de febrero de 2008.
[8] Flórez, M. “Construcción de Capital Social y Organizaciones Comunitarias en Bogotá” [en línea], disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/PDF_publicaciones/Gestion/Gestion_Capital_Social_Bogota.pdf, recuperado: 1 de Junio de 2008, 08:52:13 p.m.
[9] Carreño Durán, E. (2003), “La participación y el desarrollo: Una reflexión a partir de dos experiencias barriales en Bogotá”. Universidad de los Andes CIDER.
[10] Ziccardi. A. & H. Saltalamacchia. (1996), "Metodología de evaluación del desempeño de los gobiernos locales en ciudades mexicanas". México. UNAM.
[11] Flórez, M. “Construcción de Capital Social y Organizaciones Comunitarias en Bogotá” [en línea], disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/PDF_publicaciones/Gestion/Gestion_Capital_Social_Bogota.pdf, recuperado: 1 de Junio de 2008, 08:52:13 p.m.
[12] Ibídem, p. 11.
[13] Cunil, N. (1991), "Participación Ciudadana. Dilemas y Perspectivas para la democratización de los Estados Latinoamericanos". Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Caracas, Venezuela.
[14] Córdoba Martínez, Carlos, Descentralización en Bogotá. Un debate necesario [en línea], disponible en: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/otroscolumnistas/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-3945459.html, recuperado: 13 de Junio de 2008, 16:36: 06 p.m.
[15] Descentralización en Bogotá. Algunos avances, (2006) [en línea], disponible en: (http://www.bogota.gov.co/portel/libreria/php/frame_detalle.php?h_id=534&patron=01.0109020104, recuperado: 13 de Junio de 2008, 19:20: 19 p.m.
[16] A este respecto, hay que destacar que el interés de la administración de Luis Eduardo Garzón en el tema de la participación se materializó con la creación del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC) antes Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital (DAACD). El IDPAC se plantea como una institución renovada, con una nueva forma de hacer participación pública en Bogotá; enfocada en las poblaciones y organizaciones sociales y en los territorios que haga tangible la cultura democrática.
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